國家旅遊局：導遊自由執業并非撒手不管

近日，“導遊自由執業”話(huà)題引起了業内熱烈讨論。圍繞試點措施出台的前因後果、改革發力點、監管職能着力點等問題，本報記者采訪了相關人士。

适應散客化大(dà)趨勢

近年來，國内旅遊人次逐年攀升。2013年，國内旅遊人數達32.5億人次；2014年，國内旅遊人數36.11億人次；2015年，國内旅遊人數40億人次；2016年國内旅遊預計43.8億人次。

一(yī)個略顯尴尬的事實是，面對如此龐大(dà)的市場，旅行社接待人數占比很小(xiǎo)，而且在逐年下(xià)降。

數據顯示，旅行社組織或接待的國内旅遊人次雖逐年增加，但其市場比重卻在逐年下(xià)降，2010年至2014年，其占比分(fēn)别爲5.71%、5.19%、4.87%、3.95%和2.8%，自助遊、散客化趨勢越來越明顯。

北(běi)京第二外(wài)國語學院教授韓玉靈分(fēn)析，與我(wǒ)(wǒ)國現代旅遊業起步時人們出遊主要依賴旅行社相比，如今人們出行的方式發生(shēng)了較大(dà)變化，特别是由于互聯網的快速發展、交通工(gōng)具的不斷便捷、住宿設施充分(fēn)、不受語言限制、遊客個性化或者多元化需求、價格等原因，人們有條件較多選擇自由行。

記者獲知(zhī)，目前，全國通過導遊資(zī)格考試約100萬人，注冊導遊證的人數約80萬人，其中(zhōng)旅行社長期聘用導遊不到20萬人，約占持證導遊的25%。顯而易見，旅行社提供導遊就業的崗位十分(fēn)有限。

“開(kāi)展導遊自由執業，就是要發揮市場配置導遊資(zī)源的決定性作用，拓寬導遊執業渠道，從供給側改革入手，使供給體(tǐ)系适應需求結構的變化。”接受中(zhōng)國旅遊報采訪時，國家旅遊局監管司相關負責人說。

中(zhōng)青旅質監合規部總監李廣說，導遊自由執業從供給側提供了一(yī)種全新的旅遊服務和産品，有利于激發旅遊消費(fèi)市場潛力。“導遊自由執業”不僅滿足了目前國内旅遊去(qù)旅行社化、自主化、散客化的消費(fèi)需求，也進一(yī)步挖掘出更多的個性化的旅遊需求。這對于激活存量旅遊要素、激發潛在消費(fèi)需求都有重要意義。

浙江旅遊職業學院副教授鄧德智認爲，導遊執業從原來的依附旅行社執業，發展到松散型執業，再到自由執業的演進過程，展現了導遊人力資(zī)源配置不斷市場化和生(shēng)産力逐步解放(fàng)的過程。導遊自由執業，看似隻是導遊執業方式的變化，其實質則是對勞動力的釋放(fàng)。這意味着，導遊服務可以從包價旅遊産品中(zhōng)真正獨立成爲單項服務産品，成爲旅遊市場交易商(shāng)品，這将極大(dà)激發生(shēng)産者——導遊的積極性，提供量多質高的服務商(shāng)品，來滿足市場需求，也會激活旅遊市場，特别是占主流的散客市場需求。

在南(nán)京金航假期國際旅行社總經理夏軍看來，導遊自由執業在現實操作中(zhōng)已經存在多年，這是個不可阻擋的大(dà)趨勢。

“現在，自由行遊客雖然自己訂房、訂車(chē)，但不少人還是需要講解和導覽的。他們不願意爲全服務鏈條買單，就對服務鏈的一(yī)環感興趣而已。不正視這個現實，隻會讓更多的無證‘黑導’進入這個需求缺口。”夏軍說。

瞄準行業哪些痛點

事實上，在推進導遊自由執業試點工(gōng)作中(zhōng)，瞄準行業痛點也是題中(zhōng)之意。

韓玉靈認爲，散客增加并不意味着不需要旅行社，旅行社依然有長期存在的價值。然而，散客不斷增加的現實，對于行業既提出了新要求，也帶來了新機遇：一(yī)是提供新途徑滿足散客的需要，如讓遊客直接選擇爲自己服務的從業人員(yuán)；二是提供新途徑讓導遊按照自己的專業優勢進行擇業；三是提供新動力鼓勵導遊人員(yuán)自覺提高自身素質，讓導遊工(gōng)作受到人們的尊重，能夠體(tǐ)面地爲遊客服務。

夏軍也認爲，從産品設計上看，自由執業的導遊能滿足不同遊客的需求。以前總強調導遊要是個“雜(zá)家”，現在導遊還應該成爲“專家”。“現在不少遊客的旅行經驗比導遊都豐富，一(yī)些高中(zhōng)畢業的初級導遊怎麽能滿足他們的需求？這就需要讓專業化、專家型人才進入導遊圈，鼓勵他們考取導遊證。比如，有攝影特長就可以帶個攝影團。”

江蘇國旅高級導遊李濱長期在帶團一(yī)線，他說，取消多年來“導遊必須經旅行社委派”的限制後，遊客可以通過網絡等多方平台上自主選擇服務質量高的優秀導遊，遊客的口碑和點評就很重要。這可以有效改變隻顧降低團隊操作成本而不顧導遊服務質量、克扣導遊服務費(fèi)、零負團費(fèi)、讓導遊交人頭費(fèi)買團等亂象。

在這個向度上，李廣分(fēn)析，“零負團費(fèi)”“不合理低價”“導遊強迫購物(wù)消費(fèi)”已成爲旅遊行業，尤其是國内某些省份旅遊環境的常态毒瘤，這一(yī)現象有很多深層次的原因，但很大(dà)一(yī)部分(fēn)原因是法律和政策的限制，導遊執業必須經過旅行社委派，給部分(fēn)不法旅行社壓榨導遊提供了操作空間，導遊需要交付“人頭費(fèi)”才能獲得團隊資(zī)源，緻使導遊通過向遊客施加購物(wù)、自費(fèi)壓力以獲得回扣等收入。“導遊自由執業”會讓導遊和遊客之間建立直接聯系，縮減交易環節，提高交易效率，使社會福利最大(dà)化，營造遊客、導遊、社會多方滿意的共赢局面。

夏軍認爲，此舉也能促進旅遊企業轉型升級，形成一(yī)種倒逼機制，經營思路上由“我(wǒ)(wǒ)們想”轉向“遊客想”，相關産品設計上也有了更多的參照物(wù)和評價體(tǐ)系。

“導遊自由執業提供的是講解和向導服務，不能經營旅行社的許可業務。”國家旅遊局監管司旅行社與導遊管理處相關負責人說。

“向監管提出更高要求”

國家旅遊局監管司相關負責人強調，導遊自由執業不是放(fàng)松監管，而是向監管提出更高要求。我(wǒ)(wǒ)們會更加強化相關的監管工(gōng)作，同時進一(yī)步創新監管方式。傳統監管方式已經不能滿足當前旅遊市場的開(kāi)放(fàng)度、多元化、無邊界。當前，需要借助信息技術手段，破解市場監管中(zhōng)人手不夠、力量單薄、手段有限等難題，使導遊管理從單一(yī)行業監管向社會共同監督轉型。

李廣認爲，這次改革的思路主要是從行政化、非流動、封閉式管理向市場化、自由化、法制化管理轉變。市場化、自由化、法制化這三者都很重要，相關推進工(gōng)作要遵循這三項原則。

對于如何更好發揮監管職能，韓玉靈建議，首先，要求主管部門通過試點構建、創新包括資(zī)格考試、執業資(zī)格認證、從業規範、激勵機制、進入退出機制在内的一(yī)整套管理制度；其次，依法加大(dà)對導遊從業者的監管力度，構建全國聯網的導遊誠信監管系，及時将其從業中(zhōng)的不誠信行爲公之于衆；再次，創新糾紛解決手段，依法保護遊客和導遊的合法權益；最後，完善相關法律法規，加快設規立制的步伐，做到有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究。

記者獲悉，經過前期在各省市實地調研、征求意見和反複研究的基礎上，目前确定了3個區域作爲導遊自由執業改革試點。其中(zhōng)，依托長三角旅遊一(yī)體(tǐ)化在上海、江蘇、浙江開(kāi)展跨省區域試點改革，在廣東開(kāi)展省域試點改革，在成都開(kāi)展城市試點改革，涵蓋了不同特征、不同區域。在試點的基礎上，逐步探索積累可推廣的經驗，以積極、有序、穩妥的方式推進。

李濱建議，可以建立全國導遊聯網的導遊服務監管平台，進行導遊和遊客的相互評價，加強對導遊服務質量的監管，盡快制定導遊自由執業試點管理辦法和服務規範。

目前，相關部門正在制定一(yī)套導遊自由執業的準入退出條件、執業内容、網絡預約平台企業接入标準、市場監管方式、保障機制等管理辦法。

采訪中(zhōng)，對于取消導遊年審，多位業内人士向記者反映，年審制度很多時候就是走走過場，沒有起到真正的作用。

夏軍表示，導遊年審的課程每年都一(yī)樣，也沒什麽新東西，漸漸走向了形式主義。“新導遊和帶團10年的導遊，沒什麽差别，反複就那點東西。這方面，要改變培訓方式，提升綜合培訓水平。”

鄧德智分(fēn)析，取消導遊年審後勢必會采用信息化手段實現對導遊的常态管理，實現導遊信息的動态更新、數據完善、實時查詢和動态執法，有利于建立導遊退出制度，爲形成“良币驅逐劣币”的機制打下(xià)堅實的基礎。

對此，國家旅遊局監管司旅行社與導遊管理處相關負責人回應稱，取消導遊年審制度，就是要通過信息化手段實現對導遊的常态管理，實行動态進出機制。“我(wǒ)(wǒ)們要加強對導遊的日常、事中(zhōng)、事後監管，整個過程要貫穿導遊的執業軌迹。”

“現在旅遊改革基本已無淺水區可言，動一(yī)下(xià)都會涉及很多利益方，難度肯定不小(xiǎo)，操作層面的難題也不會少。但再難也要往前走，往前走才有出路。”一(yī)位不願具名業内人士對記者說。